Einführung in die Verwaltungswissenschaft an der FernUniversität in Hagen

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Bürokratie nach Max Weber


Nennen Sie die zentralen Merkmale der Bürokratie nach Max Weber. Wie grenzt sich Max Webers Bürokratiemodell von anderen bspw. willkürbehafteten Herrschaftsformen ab?

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Welche Rolle spielt die Verwaltung im Policy-Making-Prozess? Warum hat die öffentliche Verwaltung in der Implementierungsphase einen besonders großen Einfluss?

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Was sagt Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz aus? Lassen sie sich bei ihrer Antwort von folgenden Aspekten leiten.

- A) Was ist eine Kommune?

- B) Was wird garantiert?

- C) Wie drückt sich die finanzielle Eigenverantwortung aus? 

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Was wird verwaltungswissenschaftlich unter dem Begriff Kommune verstanden? Welche Aufgaben erledigen Kommunen? Wie können diese differenziert werden?

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Erläutern Sie die zwei theoretischen Grundmodelle der Verwaltungsorganisation. Welches Modell wird in Deutschland umgesetzt?

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Subsidaritätsprinzip

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Rational-Choice- Institutionalismus

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Erläutern Sie die gegensätzlichen Interessen von Steuerungspolitikern auf der einen und Fach-Basis-Koalitionen auf der anderen Seite. Welche Strategien empfiehlt Gerhard Banner zur Haushaltskonsolidierung?

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Beschreiben Sie die Fragmentierungsansätze der Neuen Politischen Ökonomie und ihre Erklärungskraft für die Verschuldung der Bundesländer.

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Welche Akteure sind nach Bajohr im Prozess der Haushaltsaufstellung, Beratung und Beschlussfassung in Deutschland auf Bundesebene besonders einflussreich? Wie äußert sich der Einfluss der Akteure in diese Phase?

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Welche Verfassungsbarrieren können zur Begrenzung der Staatsverschuldung genutzt werden? Welche dieser Verschuldungsbarrieren haben sich nach Uwe Wagschal als wirkungsvoll erwiesen?

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Welche Funktionen hat ein Haushaltsplan? Erläutern Sie 4 der 5 von Stefan Bajohr genannten Funktionen (nicht zu verwechseln mit den Haushaltsgrundsätzen).

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Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Bürokratie nach Max Weber


Nennen Sie die zentralen Merkmale der Bürokratie nach Max Weber. Wie grenzt sich Max Webers Bürokratiemodell von anderen bspw. willkürbehafteten Herrschaftsformen ab?

Max Webers Bürokratie-Modell ist eng mit seiner „Herrschaftssoziologie" verflochten, die er in seinen letzten Lebensjahren fortentwickelt hat und erst 1922 nach seinem Tod publiziert wurde.
Max Weber differenziert die beiden Begriffe Macht und Herrschaft.
Macht ist die Möglichkeit in sozialen Beziehungen, seinen Willen durchzusetzen. Durchsetzungsfähigkeit wird ebenfalls für die Herrschaft gebraucht, insofern benötigt Herrschaft auch Macht. ✅Herrschaft unterscheidet sich aber von der Macht, da der Wille mit „Gehorsam" angenommen wird. Katrin Möltgen-Sicking fasst in ihrer Einführung in die Verwaltungswissenschaften (2018, Springer VS) die Definition von ➡️Herrschaft nach Max Weber wie folgt zusammen (ebenda, S. 71):
✅ Dauerhaft
✅ Bereitschaft des Gehorchenden freiwillig einem Befehl zu folgen
✅ Die Bereitschaft der Gehorchenden ist auf bestimmte Personen und Bereiche beschränkt

✅ Notwendigkeit einer Legitimität, um dauerhaft zu sein


Weber unterscheidet drei Typen legitimer Herrschaft: die traditionelle Herrschaft, die charismatische Herrschaft und die rationale Herrschaft. Die drei Typen unterscheiden sich in ihrem Legitimitätsgrundlage.
❌ Die traditionelle Herrschaft basiert auf der Akzeptanz bestehender Traditionen und Bräuche.
❌ Der charismatische Typ beruht auf der Anerkennung einer Person, die sich durch außeralltägliche Eigenschaften hervorhebt.
❌➡️ Die rationale Herrschaft beruht auf formale Regeln (Gesetze). Insbesondere erfolgt die Herrschaft selbst regelgebunden, was eine willkürliche Machtausübung ausschließt, da durch das Regelwerk eine Trennung von Person und Funktion erfolgt. Damit hebt sich die rationale Herrschaft von den beiden anderen Formen ab und hat für Weber die weitgehendste Legitimierung.
Die methodische Umsetzung dieser rationalistischen Herrschaft findet ihren Ausdruck im ➡️Bürokratie-Modell, dass beschreibt wie der Herrscher und sein bürokratischer Herrschaftsstab dieses System verwaltet. Katrin Möltgen-Sicking (s.o.) führt dazu folgende charakterisierende Merkmale auf (S. 73):
✅ Positionen/Stellen als Bausteine der Organisation
✅ Feste Amtskompetenzen und klare Amtshierarchie
✅ Regelgebundenheit und unpersönlichkeit der Amtsführung
✅ Aktenmäßigkeit aller verwaltungstechnischen Abläufe
✅ Qualifiziertes und loyales Fachpersonal


Das Bürokratiemodell ist nicht als Beschreibung eines Realzustandes auszulegen, sondern ein Idealtypus im weberianischen Sinn. Den Begriff des Idealtypus ergibt sich aus dem „klassischen Text" von Max Weber zum sozialen Handeln, der den erweiterten Materialien des Moduls 1 beigefügt war. Weber beschreibt dort die konstruierte, rein zweckrationale Darstellung und Analyse des Untersuchungsgegenstand (idealtypische) als wissenschaftliche Methode der Soziologie. Das bedeutet, dass irrationale Affekte und Unerklärbares ausgeblendet werden, um zunächst abstrakt zu bestimmen, wie die sich der Gegenstand unter rein rationaler Betrachtung darstellt. Er betont, dass dieses idealtypische Konstrukt kein Abbild der Wirklichkeit ist, sondern den methodischen Zweck verfolgt, Erklärung gerade durch die Abweichungen der Wirklichkeit zu gewinnen. Durch das hohe Maß an Abstraktion versucht er soziologische Erkenntnisse (Muster, Regeln) zu gewinnen, die sowohl historisch als gegenwärtig zu treffen. Er betont aber, dass die rationale Erkenntnis, in der der Realität wenigstens in irgendeiner Annäherung beobachtet werden muss.
✅ Idealtypen sind also handlungstheoretische Modelle. Im „Weber-Handbuch" von Hans-Peter Müller und Steffen Sigmund (2014, Verlag J. B. Metzler) wird darauf verwiesen, dass Weber selbst herausstellt, dass der der Bürokratiebegriff einen Idealtypus darstellt (S. 38).

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Welche Rolle spielt die Verwaltung im Policy-Making-Prozess? Warum hat die öffentliche Verwaltung in der Implementierungsphase einen besonders großen Einfluss?

✅ traditionell wurde der Verwaltung lediglich nur ausführende Funktionen zugewiesen
✅ der politische Entscheidungsbeitrag der Verwaltung ist aber in allen Phasen des Policy-Circle beträchtlich
➡️ Policy-Circle: kreisförmige Betrachtung des politischen Prozesses, selten eindeutige Anfänge und Abschlüsse
1. Problem-Definition 

2. Agenda-Setting 

3. Politikformulierung 

4. Politikimplementierung 

5. Politikevaluierung und-Terminierung


✅ Mitglieder der Verwaltung können u.U. politische Entscheidungen und Programme anders interpretieren und implementieren politische Entscheidungen und Programme aus ihrer Interpretation heraus
✅ die Verwaltung ist auch für neue Policies bedeutsam
✅ neue Policies treffen meist schon auf bestehende Programme und Organisationen
✅ bestehende Politikinhalte und Organisationen können erhebliche restriktive Hürden darstellen und neue Politikinhalte zu neuen Problemen führen

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Was sagt Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz aus? Lassen sie sich bei ihrer Antwort von folgenden Aspekten leiten.

- A) Was ist eine Kommune?

- B) Was wird garantiert?

- C) Wie drückt sich die finanzielle Eigenverantwortung aus? 

 ✅ Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. ✅ Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. ✅ Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.


A) Der Begriff Kommune ist mit dem Begriff Gemeinde gleichzusetzen. Kommunen sind Gemeinden, kreisfreie Städte, kreisangehörige Städte und die Landkreise. Im juristischen Sinne ist eine Kommune eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz, sind sie Träger der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung und eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau. Grundsätzlich sind sie in ihrem Gebiet die Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung. Horizontal existieren neben ihnen auf der lokalen Ebene untere Behörden des Bundes und des Landes als Sonderbehörden, zum Beispiel Polizei, Finanzämter, Arbeitsagenturen.
Kommunen sind staatsrechtlicher Teil der Länder und unterliegen deren Aufsicht und Weisungsrecht. Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Aufgaben, Befugnisse und Strukturen wird durch die jeweilige Landesverfassung und durch von den Ländern erstellte Kommunalverfassung geregelt.


B) Das Grundgesetz garantiert den Kommunen die kommunale Selbstverwaltung und eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau. Kommunen nehmen nach Artikel 83ff Grundgesetz zum Einen ✅Aufgaben des Bundes und des Landes als unsere Verwaltungsinstanz wahr (Den Auftragsangelegenheiten) , zum Anderen verfügen sie gemäß Artikel 28 Grundgesetz, über eine Vielzahl von ✅Aufgaben in eigener Verantwortung, den Selbstverwaltungsangelegenheiten.

C) Artikel 28 Absatz 2 Satz 3 Grundgesetz sagt aus, dass der Gemeinde ein Hebesatzrecht zusteht, dass sie ✅ als eigene Steuerquelle nutzen kann. Die Gemeinde kann mit dem Hebesatz, einem Faktor, der mit dem Steuermessbetrag multipliziert wird das Gewerbesteuer- und das Grundsteuereinkommen mitbestimmen. Setzt die Gemeinde den Hebesatz zu hoch an, besteht die Gefahr, dass andere Gemeinde mit einem weniger hohen Hebesatz für Landwirte und Unternehmen attraktiver sind. Somit trägt die Gemeinde eine finanzielle Eigenverantwortung in der Form Dass sie die Höhe des Hebesatzes festlegt.
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Selbstverwaltungsgarantie impliziert das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände, eine Entscheidung darüber zu treffen, ob sie eine bestimmte Aufgabe im eigenen Wirkungskreis der Selbstverwaltungsangelegenheiten ausführen will und in welcher Form und Intensität.
Soweit zur Theorie, in der Praxis geht es wesentlich um die Finanzkraft und die Möglichkeiten einer Gemeinde und eines Gemeindeverbandes, die durch die von Bund und Land zur Erledigung übertragenen Aufgaben wesentlich vorbestimmt ist. Sehr oft wird kein ausreichender Finanzausgleich gewährt.
Insoweit ist es im Kern eine Problematik der ausreichenden Ausstattung mit Finanzmitteln. Diese kann durch eigene Steuerquellen nur teilweise realisiert werden. In diesem Kontext ist auch die Initiative vieler Städte zu sehen, dass Bund und Länder eine Lösung der Altschuldenproblematik finden. Die hohen Altschulden nehmen vielen Gemeinden die Kraft zur Investition in Zukunftsvorhaben. Damit wird das Recht zur Selbstverwaltung faktisch ausgehöhlt und in seiner wesentlichen Substanz gefährdet. Auch die in der Verfassung postulierte Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ist dadurch gefährdet.
Selbstverwaltungsgarantie bedeutet auch, dass Bund und Länder dieses gewährleisten müssen und nicht in den Kernbestand an Rechten (Personalhoheit, Satzungshoheit ...usw. )eingreifen dürfen. Das Recht ist als Institution gewährleistet.

Liebe Modulbetreuer und liebe Mitstudierende,
gern stelle ich einen ersten Übungsbeitrag hier zu Diskussion. Dabei empfand ich es gar nicht einfach, die Fragestellung in eigene Worte zu überführen. Gerade die Auseinandersetzung mit dem mir fremden juristischen Jargon ist ungewohnt.
Um den Artikel 28 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland zu erläutern, sind zunächst zwei juristische Begriffe festzuhalten.
Körperschaften des öffentlichen Rechtessind im juristischen Sinn Einheiten (Personenvereinigungen), die mitgliedschaftlich organisiert sind, d.h. die Lenkung erfolgt durch die Willensbildung der Mitglieder oder eines gewählten Gremiums. Die Existenz der Organisationseinheit ist unabhängig von Mitgliederwechseln. Körperschaften sind als juristische Personen rechtfähig, was bedeutet, dass sie Rechte und Pflichten haben können.
Eine Gebietskörperschaftist eine Körperschaft, in denen die Mitgliedschaft durch geografische (bzw. territoriale) Merkmale bestimmt wird.
Unter den Begriff Kommunen werden die kommunalen Gebietskörperschaften Gemeinden, kreisfreie und kreisangehörige Städte sowie die Landkreise zusammengefasst. Der mitgliedschaftliche Charakter wird durch Artikel 28 I ausgedrückt, der garantiert, dass durch freie, gleiche und geheime Wahlen eine Gemeinde- bzw. Kreisvertretungen bestimmt muss. Seit 1992 ist Wahlberechtigung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft in diesem Absatz aufgenommen.
All diese territorialen Teileinheiten der Länder, gewährleistet Artikel 28 II des Grundgesetztes, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln". Eine explizite Benennung der „Angelegenheiten" erfolgt im Grundgesetz bei diesem Selbstverwaltungsrecht nicht. Artikel 28 II ist eine grundgesetzliche Selbstverwaltungsgarantie. Sie hebt aber die Zuständigkeit von Bundes- und Landesrecht nicht auf, so dass für die Kommunen eine rechtlich subsidiärer (nachrangige) Allzuständigkeit besteht.
Über das eingeräumte Hebesatzrecht können die Kommunen die Höhe von Grundsteuer und Gewerbesteuer „im Rahmen der Gesetze" festlegen (Grundgesetz Artikel 106 VI). Sie verfügen damit über begrenzter Steuerfindungsrecht. Letztendlich wird damit den Kommunen eine Finanzhoheit gewährt, so dass sie eigene Einnahmen haben, über die sie in ihren Haushalt eigenständig verfügen können.

Etwas präziser:
In Deutschland ist die Staatlichkeit grundsätzlich zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt (vgl. insb. Art 106 GG sowie Art 112 LV), wobei die Kommunen Teil der Verwaltungsorganisation auf Landesebene sind („staatsrechtlich Teil der Länder").
Wie es entsprechend in Kurs 03908 heißt: "Auch wenn die Kommunen zu den drei Hauptverwaltungsebenen gehören, so sind sie staatsrechtlich Teil der Länder und unterliegen damit ihrem Aufsichts- und Weisungsrecht (vgl. S. 97).
Die kommunale Ebene ist die wichtigste Erscheinungsform der Selbstverwaltung. Ihre Existenz (die der Kommunen) ist Ausdruck der Dezentralisation (= Vorhandensein mehrerer Verwaltungsträger).

Die Kommunen sind als Träger der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau und damit Teil der öffentlichen Gebietskörperschaften, Bund, Länder und Kommunen. Sie bilden die unterste, dezentrale Ebene des politischen Systems. Sie sind in ihrem Gebiet die Träger der örtlichen öffentlichen Verwaltung und damit eigenverantwortlich. Staatsrechtlich sind sie Teil der Länder und unterliegen damit deren Aufsichts- und Weisungsrecht. Das GG Art.28 verpflichtet die Gemeinden zu einem Parlament das aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist und damit das Volk eine Vertretung hat und eine Machtkonzentration verhindert wird. Dieses gewählte Gemeindeparlament hat das Recht, Satzungen zu erlassen, hat aber keine Gesetzgebungskompetenz, da nur Bund oder Bundesländern Gesetze erlassen, bzw. verabschieden dürfen.
:186
Die kommunale Vertretungskörperschaft ist ein Verwaltungsorgan. Sie ist ein Teil der kommunalen Selbstverwaltung und der Exekutive, jedoch kein Parlament im eigentlichen Sinne. Als oberstes Verwaltungsorgan, „macht" die Verwaltung Politik indem sie die Entscheidungen der Gemeindevertretung vorbereitet. Da Gemeinden über keine staatliche Hoheitsmacht verfügen, kommt ihnen keine eigenständige Gesetzgebungskompetenz zu. Länderparlamente und der Bundestag, verfügen im Gegensatz dazu über eine eigenständige Gesetzgebungskompetenz und staatliche Hoheitsmacht. Über Aufsichtswege können Beschlüsse der Gemeindevertretung beanstandet, aufgehoben oder sogar ersetzt werden. Durch einen Beschluss der Landesregierung, kann der Rat sogar aufgelöst werden. Somit kann der Gemeindevertretung kein originäres Parlamentsrecht zugesprochen werden. Bezüglich der eigenen Einnahmenmöglichkeiten, haben Gemeinden nur sehr begrenzten Möglichkeiten

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Was wird verwaltungswissenschaftlich unter dem Begriff Kommune verstanden? Welche Aufgaben erledigen Kommunen? Wie können diese differenziert werden?

✅ Kommune heißt aus dem Lateinischen übersetzt Gemeinde
✅ Kommunen sind Gemeinden, kreisfreie Städte, kreisangehörige Städte und Landkreise
✅ Kommunen sind rechtlich gesehen Körperschaften des öffentlichen Rechts
✅ aus föderalistischer Sicht: -Träger der grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltung - und somit eine eigene Ebene des Verwaltungsaufbaus
✅ gebietsbezogen sind sie Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung
➡️ auf der horizontalen Ebene bestehen neben ihnen die unteren Behörden des Landes und des Bundes als Sonderbehörden, z.B. Polizei, Finanzämter, Arbeitsagenturen
✅ im Rahmen der Gesetze von Bund und Länder verfügen die Gemeinden über Organisation-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit in rechtlicher Selbstverwaltung
➡️ das Land hat die Fach- und Rechtsaufsicht über die kommunale Verwaltung
- die Gemeinden und Gemeindeverbände sind für einen Großteil der Verwaltungsaufgaben in Deutschland zuständig
Die Aufgaben der Kommunen in Sektoren: 

- innere Verwaltung - allgemeine Staatsaufgaben - soziales Gesundheitswesen - Wirtschaftsförderung - Verkehr - und öffentliche Einrichtungen
-zusätzlich übernehmen die Gemeinden als untere Verwaltungsinstanz noch Aufgaben von Bund und Länder wahr
➡️ dabei handelt es sich einerseits um Auftragsangelegenheiten und Selbstverwaltungsangelegenheiten.

Auftragsangelegenheiten zählen zum Bereich der mittelbaren Stadtverwaltung, für die Kommunen besteht für die Gestaltung der Ziele keine Handlungsspielräume
Selbstverwaltungsangelegenheiten sind nichtstaatlich und Aufgaben der Verwaltung in eigener Verwaltung
➡️ zu einem Teil bestehen sich aus freiwilligen Aufgaben, wie z.B. Einrichtung und Erhaltung von Grünanlagen, Museen, Schwimmbäder, Jugendeinrichtungen
➡️ zum anderen Teil bestehen sich aus Pflichtaufgaben, wie Gemeindestraßen, Bebauungspläne, Kindergärten, Jugendhilfe
- bei den Selbstverwaltungsaufgaben ist die Vertretung der Gemeinde die höchste Entscheidungsinstanz
✅ die Quote der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben wurde jedoch durch die Reduktion des kommunalen Finanzrahmens und der rechtlichen Vorgaben der EU geändert
- die Ziele der kommunalen Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung müssen erreicht werden

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Erläutern Sie die zwei theoretischen Grundmodelle der Verwaltungsorganisation. Welches Modell wird in Deutschland umgesetzt?

Zwei theoretische Grundmodelle der Verwaltungsorganisation:
1. Gebietsorganisationsmodell - horizontal gebietsbezogen.

✅ Alle Aufgaben in einem Gebiet werden von einer Verwaltungseinheit erfüllt, deshalb nennt man dieses Modell Gebietsorganisationsmodell.
Diese Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften ist ein Grundprinzip föderalistischer Systeme. Sie ist auch ein Grundelement der lokalen Selbstverwaltung
➡️ das Gebietskörperschaftsmodell erleichtert die Harmonisierung und den Ausgleich sich tendenziell störender Aufgaben und die demokratische Kontrolle vor Ort - führt aber fachlich gesehen zu einer suboptimalen Erfüllung von Aufgaben


2. Aufgabenorganisationsmodell - vertikal funktionsbezogen.
Dieses Modell ist historisch jünger und trat insbesondere dort auf, wo eine ✅hochentwickelte komplexe Industriegesellschaft den Fokus auf die optimale Erfüllung von öffentlichen Teilfunktionen legte. Hier handelt es sich um einen durchgängigen Behördenapparat. Für jede abgrenzbare Fachaufgabe wird eine spezielle Organisation geschaffen (z.B. staatliche Sonderbehörde).
✅ Das Organisationsmodell ist sektoral, spartenhaft und aufgabenbezogen (z.B. auswärtiger Dienst, Eisenbahn, Post und Militär)

In Deutschland wird das Modell einer abgeschwächten Gebietsorganisation umgesetzt, in der aber viele Fachaufgaben in Sonderbehörden organisiert sind
➡️ Es wird grob nach Hauptverwaltungsebenen unterschieden. Horizontal stehen sich diese unabhängig gegenüber
➡️ Die Verwaltung des Bundes, der Länder und die Kommunalverwaltung
➡️ Der wichtigste Bereich der öffentlichen Verwaltung in DL sind die Gebietskörperschaften und ihre rechtlich unselbstständigen Wirtschaftsunternehmen, ebenso die Anstalten des öffentlichen Rechts, sowie die zahlreichen quasi-non-governmental- Organisationen

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Subsidaritätsprinzip

- legt eine genau definierte Rangfolge staatlich-gesellschaftlicher Maßnahmen fest und bestimmt die prinzipielle Nachrangigkeit der nächsten Ebene:
die jeweils größere gesellschaftliche oder staatliche Einheit soll nur dann aktiv werden, wenn die kleinere Einheit dazu nicht in der Lage ist. Nur dann soll sie regulierend, kontrollierend oder helfend eingreifen. Dabei soll Hilfe zur Selbsthilfe immer das oberste Handlungsprinzip der jeweils übergeordneten Instanz sein.

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Rational-Choice- Institutionalismus

Aus Rational-Choice-Sicht haben sich Gemeindeordnungen deshalb in Richtung präsidentiellen Verfassungen entwickelt, weil sie zu effizienteren und demokratische Ergebnisse führen. Effizient ist die präsidentielle Kommunalverfassung dadurch, weil sie zu einer Stärkung des Steuerungspolitikers führt und zugleich durch Direktwahl seine Anreize zur Stimmenmaximierung erhöht und die unterstellten Konsolidierungspräferenzen der Mehrheit

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Erläutern Sie die gegensätzlichen Interessen von Steuerungspolitikern auf der einen und Fach-Basis-Koalitionen auf der anderen Seite. Welche Strategien empfiehlt Gerhard Banner zur Haushaltskonsolidierung?

Fachbasiskoalitionen sind ausgabeträchtige Koalitionen zwischen Fachpolitikern und Fachbeamten. Die Politiker glauben, dass ihre Wiederwahlchancen dann am besten gesichert sind, wenn sie Wählerwünsche befriedigen. Z.B. sind politische Gruppen, die im Rat/Kreistag nicht die Mehrheit besitzen eine zusätzliche öffentliche Leistung durchsetzen, braucht sie die Unterstützung anderer Gruppen. Wo jedoch der Grundsatz eine Hand wäscht die andere herrscht, sind Haushaltsprobleme vorprogrammiert. Dieses Verhalten wird durch einen weiteren Mechanismus verstärkt. In dem Bestreben sich Startvorteile für ihre nächste Wahl zu sichern, suchen die Fraktionen systematisch nach populären Ausgabeanträgen, gegen die die Gegner nur schwer argumentieren können. Das Paradoxe an dieser Mehrheits- und Überbietungslogik ist, dass das Geldausgeben für jeden Einzelzweck politisch belohnt wird, während das Vermeiden von Ausgabenwünschen bestraft wird.
Auch der Verwaltungsapparat unterliegt einer gewissen politischen Dynamik. Das bedeutet, dass Dezernenten und Amtsleiter, aber auch nachgeordnete Beamte in einem hohen Maße daran interessiert sind, Ausgabebeschlüsse zugunsten ihres Fachbereichs zu erwirken. Mehr Ausgaben führen zu mehr Aufgaben, was wiederum einen vermehrten Einfluss in Verwaltung und Politik, sowie mehr Planstellen und bessere Beförderungschancen. Viele politische Initiativen entstehen daher in tatsächlich in den Fachämtern und -dezernaten, wo die Fraktionsanträge fertig vorformuliert werden. Fachbeamte sind ebenso wie Fachpolitiker an der Vergrößerung ihre Ausgabenmöglichkeiten interessiert, nicht aber am Ausgleich des Haushalts
Der politische Akteur, der sich am stärksten für den nachhaltigen Ausgleich des Haushalts engagiert ist durchweg der Verwaltungschef. Gerät der Haushalt in Schieflage, ist das für ihn ein Misserfolg, der erhebliche Unannehmlichkeiten zur Folge hat. Die Rahmenbedingungen für einen ausgeglichenen Haushalt sind dann günstig, wenn die Gemeindeordnung dem Verwaltungschef einen starken Einfluss auf die örtliche Politikgestaltung, d.h. auf die (Ausgaben-) Beschlüsse des Rats/Kreistags gibt. Eine andere Möglichkeit die Ausgabenexpansion zu verhindern wäre Ausgabenausweitungen rechtlich mit Steuer- und Gebührenerhöhungen zu koppeln oder wenn das Volumen der einzelnen öffentlichen Haushalte betragsmäßig begrenzt wäre. Dadurch gebe es einen echten Wettbewerb zwischen den kommunalen Politiksektoren und die Politiker müssten sich ausdrücklich Prioritäten formulieren.

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Beschreiben Sie die Fragmentierungsansätze der Neuen Politischen Ökonomie und ihre Erklärungskraft für die Verschuldung der Bundesländer.

Neuere Theorieansätze der politischen Ökonomie erklären die Entstehung von Budgetdefiziten und die Entwicklung von Fiskalpolitik durch politische Institutionen. Eine zentrale Hypothese ist, dass es bzgl. Institutionen einen Zusammenhang zwischen der Fragmentierung dieser Institutionen und der von ihnen betriebenen Fiskalpolitik gibt. Die zentrale Annahme dabei ist, dass eine hohe Fragmentierung mit einer schlechten fiskalischen Performance (hier Konsolidierung) einhergeht.
= Bei der Size-fragmentation (anteilsmäßige Zersplitterung) wird der negative Einfluss sehr großer Regierungen auf die Fiskalpolitik verstanden. Die zentrale Annahme dabei ist, dass die Beteiligung von vielen Ministern tendenziell zu höheren Ausgaben führt, da diese direkt von höheren Aufwendungen in ihrem Ressort profitieren. Diese Common-Pool-Problem-Situation lässt umso höhere Defizite erwarten, je größer die Kabinett sind. Eine Variante des Modells besagt, dass Koalitions- und Minderheitsregierungen höhere Defizite verursachen. Die Anzahl der Abgeordneten im Parlament weist eine hohe Korrelation mit der Verschuldung auf. Allerdings besteht keine Evidenz dafür, dass kleinere Regierungen stärker konsolidieren als größere Regierungen mit mehr Minister und mehr Parteien in der Regierung. Auch die Anzahl der Abgeordneten fällt nicht augenfällig ins Gewicht
= Bei der Overtime-Fragmentation (Zersplitterung über die Zeit) ist die Häufigkeit von Regierungswechseln gemeint, die zu einem steigenden Defizit führen. Dabei könnten die Wähler einer Fiskalillusion unterliegen und übersehen, dass die Budgetgrenzen von Regierungen auch für die Zukunft gelten. Mehrausgaben von heute sind demnach immer mit einer größeren zukünftigen Steuerlast verbunden. Anders, Wähler unterschätzen heute den morgigen Steuerpreis für die gegenwärtige Bereitstellung von mehr öffentlichen Gütern. Opportunistische Politiker nutzen diese Situation aus und versuchen Wähler durch ausgabenwirksame Geschenke für sich zu gewinnen. Häufige Regierungswechsel sind auch als ein Zeichen von politischer Instabilität zu deuten, wenn sie nicht direkt nach Wahlen stattfinden und über einen längeren Zeitraum gehäuft auftreten. Diese Instabilität ist historisch in der Lage, die Verschuldung in westlichen Industrieländer zu erklären. Empirisch besteht nur ein schwacher Zusammenhang zwischen der Fragmentierung der Regierung über die Zeit und dem Konsolidierungserfolg. Allerdings besteht ein Zusammenhang mit der Zunahme der Verschuldung insbesondere für die Zahl der Finanzminister und der Zahl der Machtwechsel
= Die Annahme der Ideological-fragmentation besagt, dass wenn Parteien in Regierungskoalitionen ideologisch weit voneinander entfernt sind, erwartet das Konzept eine schlechter fiskalpolitische Performance. Der Grund dafür ist die erhöhte Uneinigkeit zwischen den Koalitionsparteien, die jeweils ein unterschiedliches Klientel bedienen und über Ausgleichszahlungen zu Kompromissen kommen, die eine Konsolidierung erschwert. Empirisch konsolidieren Alleinregierungen besser als Koalitionsregierungen. Große Koalitionen schneiden am schlechtesten ab, weil die ideologische Distanz hier am größten ist
= Der Institutional Fragmentation untersucht die Ursachen des unterschiedlichen fiskalpolitischen Abschneidens in der Gestaltung des Budgetprozesses. Aufgezeigt wurde, dass die Stringenz des Budgetprozesses die Konsolidierungsperformanz und die Fiskalpolitik beeinflussen. Bietet der Budgetprozess Anreize Ausgaben zu erhöhen, ohne die damit verbundenen Kosten zu beachten, wirkt er negativ auf die fiskalpolitische Performance. Je stärker die Entscheidungen an mittelfristige Finanzpläne gebunden sind, desto besser ist die Finanzpolitik. Ein Budgetprozess dann zu einer höheren Budgetdisziplin, wenn er die Position des Finanzministers stärkt, Universalismus und Reziprozität reduziert, parlamentarischen Einfluss begrenzt, die straffe Umsetzung des Haushaltsgesetzes erleichtert

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Welche Akteure sind nach Bajohr im Prozess der Haushaltsaufstellung, Beratung und Beschlussfassung in Deutschland auf Bundesebene besonders einflussreich? Wie äußert sich der Einfluss der Akteure in diese Phase?

Die Aufstellung der Haushaltsgesetzgebung unterscheidet sich von den sonstigen Gesetzgebungsverfahren. In der ersten Phase des Haushaltskreislaufs besteht der erste Unterschied darin, dass die Regierungen von Bund und Ländern nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht haben, Haushaltsgesetz- und Haushaltsplanentwürfe zu erarbeiten (aufzustellen) und dem Parlament zur Beschlussfassung vorzulegen (einzubringen). In Sachen Haushaltsrecht liegt das Initiativrecht (Budgetinitiative) allein bei der Bundesregierung bzw. für den Landeshaushalt bei der jeweiligen Landesregierung. Mittelbar sind auch die politischen Parteien über ihre Abgeordnete und ihre Facharbeitskreise beteiligt..
Die Aufstellung des Haushaltsentwurf beginnt damit, dass das Finanzministerium, i.d.R. am Ende eines Kalenderjahres ein Aufstellungsrundschreiben an alle Ministerien und sonstigen Behörden mit eigenen Einzelplänen richtet. Die Angeschriebenen sollen ihre Bedarfe bis Anfang März für das darauffolgende Haushaltjahr anmelden. In den Ministerien werden die angemeldeten Einnahmen, Ausgaben und Personalbedarfe des jeweiligen Ressort zusammengefasst. Der von dem Fachministerium beschlossene Entwurf wird dem Finanzministerium übergeben das den Entwurf zunächst überprüft. Für die Bundesebene bedeutet das, dass der Entwurf i.d.R. Anfang September beim Bundestag einzubringen und gleichzeitig dem Bundesrat zuzuleiten ist. Die Verpflichtung zur gleichzeitigen Einbringung an Bundesrat und Bundestag, sowie die Verpflichtung zur gleichzeitigen Einbringung eines Etatentwurfs und dem ausschließlichen Initiativrecht der Exekutive ist der dritte wichtige Unterschied des Bundesgesetzgebungsverfahrens zum üblichen Procedere. Damit endet die erste, von der Exekutive geprägte Phase des Haushaltskreislaufs
Die 2. Phase der parlamentarischen Beratung und der Beschlussfassung beginnt mit der ersten Lesung des Haushaltsentwurfs im Bundestag, i.d.R. im September. Zunächst legt der Finanzminister in seiner Einbringungsrede die allgemeinen finanz- und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen dar. Danach erläutert er die Spezifika des jeweiligen Budgets und die politischen Zielsetzungen für das kommende Haushaltsjahr. Der Rede des Bundesfinanzministers folgt eine allgemeinpolitische Etatdebatte. Die Sitzung endet mit der Überweisung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes an den Haushaltsausschuss des Bundestages. Eigentliches Machtzentrum in dieser Phase des Haushaltskreislaufs, bildet der 41- köpfige Haushaltsausschuss des Bundestages, der nun den Etatentwurf der Bundesregierung und die Stellungnahme des Bundesrates unter die Lupe nimmt. Dazu benennt er aus seinen Reihen Berichterstatter, deren Aufgabe darin besteht sich möglichst intensiv in die Einzelpläne hinein zu arbeiten, die ihnen zugeteilt werden. Trotz ihrer unterschiedlichen parteilichen Herkunft, einigt die Berichterstatter ein gewisser Korpsgeist. In ihnen verkörpert das Parlament seine Vorherrschaft während der zweiten Phase des Budgetkreislaufs. Ihre verhältnismäßig starke Position gegenüber der Ministerialbürokratie gewinnen die Berichterstatter aus eben dieser sachlich fachlichen Arbeitsweise. Die Ergebnisse der Berichterstatter Gespräche und die Stellungsnahmen der Fachausschüsse fliesen in die Beratung des Haushaltsausschusses ein und werden dort nun schon politischer und stärker an den Fraktionsinteressen ausgerichtet, das heißt für die zweite Lesung, die das Plenum des Bundestags abhalten wird zur Abstimmung gestellt. In der zweiten Lesung im November werden der Entwurf des Haushaltsgesetzes und jeder Einzelplan gesondert zur Debatte und Abstimmung gestellt, nachdem die Berichterstatter ihre Beratungsergebnisse und die Beschlüsse des Haushaltsausschusses vorgetragen haben. Hieran schließt sich die dritte Lesung meist unmittelbar an, die wie die erste eher als politische Generaldebatte angelegt ist und bei der Änderung gegenüber der zweiten Lesung nicht auftreten. Der Bundestagsbeschluss wird daraufhin dem Bundesrat zum zweiten Durchgang zugeleitet. Da das Haushaltsgesetz nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, kann dieser nur einwilligen - dann ist der Bundestag beschlossen - oder wenn nicht, kann er innerhalb von 3 Wochen den Vermittlungsausschuss anrufen. Mit der Zurückweisung des Einspruchs ist der Haushalt beschlossen. Das Haushaltsgesetz wird durch die Bundeskanzlerin und den Bundesfinanzminister gegengezeichnet, vom Bundespräsident ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt mit dem Gesamtplan verkündet. Es tritt gegebenenfalls rückwirkend zum 1. Januar eines Jahres in Kraft.

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Welche Verfassungsbarrieren können zur Begrenzung der Staatsverschuldung genutzt werden? Welche dieser Verschuldungsbarrieren haben sich nach Uwe Wagschal als wirkungsvoll erwiesen?

Verschuldungsbarrieren können direkte Defizitbegrenzung oder Schuldenobergrenzen sein. Bekanntestes Beispiel sind die Konvergenzkriterien des Maastricher Vertrages (3% iges Haushaltsdefizit und eine Obergrenze von 60% der Schulden in Relation zum Bruttoinlandsprodukt). Die Vorschrift des materiellen Haushaltsausgleich (Gesamteinnahmen reichen für Gesamtausgaben ohne Tilgungszahlungen aus) kann sowohl als quantitative Barriere wie auch als prozedurale Hürde aufgefasst werden, da die Parlamentarier darauf festgelegt werden einen ausgeglichenen Haushalt zu verabschieden. Weiter können im Abgabenbereich die Steuersätze oder auch die Steuerbemessungsgrundlage einzelner Steuern begrenzt werden. Letzteres wird eher negativ gesehen, da eine solche Begrenzung ein Einfallstor für Steuerschlupflöcher darstellt. Besonders wirkungsvoll ist die Genehmigungspflicht von Krediten in Haushalten bei einer übergeordneten Kontrollbehörde. Diese Rechnungskontrolle durch die örtlichen Rechnungsprüfungsämter und überörtlich durch die kommunalen Aufsichtsbehörden kann als effektiv angesehen werden und ist ein wichtiger Faktor für die geringe Gemeindeverschuldung in Deutschland. Zudem muss die Kreditaufnahme in Deutschland auf kommunaler Ebene durch die Aufsichtsbehörde (Landratsamt und Regierungspräsidium) genehmigt werden. Diese Hürde ist wohl die mächtigste Barriere gegen die kommunale Verschuldung. Amerikanische Studien haben gezeigt, dass auch die starke Stellung der Finanzminister, sowie die Zentralisierung des Haushaltsprozesses wichtige institutionelle Verfassungsbarrieren darstellen.
In Deutschland kann der Staat nicht in unbegrenzter Höhe Schulden machen. Bei der Kreditaufnahme besteht Parlamentsvorbehalt. Für den Bund enthält Artikel 115 (1) eine inhaltliche Begrenzungsregel, nach der die Summe der Kredite nicht die Summe der Investitionen übersteigen dürfen. Allerdings wurde diese Regel wurde in der Vergangenheit häufig verletzt. Nicht zuletzt durch das GG, da „Ausnahmen nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
Die Maastrich-Kriterien sind Regelungen des EG-Vertrages im Bereich der Finanzpolitik haben quasi Verfassungsrang. Die Referenzwerte (3% des BIP für das Defizit und 60%fes BIP für den Schuldenstand der öffentlichen Gesamthaushalte) des Maastricher-Vertrages binden die Mitgliedsstaaten der EU. Die Maastricher Kriterien haben sich insofern positiv auf die Verschuldungsperformance ausgewirkt, als dass ein eindeutiger Effekt der Verringerung der durchschnittlichen Haushaltsdefizite nach 1993 nachzuweisen ist. Bei einer empirischen Überprüfung zentraler Determinanten der Haushaltsdefizite, lässt sich ein positiver Maastricher Effekt nachweisen. Der Maastricher Effekt auf Basis der Regressionsschätzung beträgt rund 1% Punkt des BIP. Sowohl der vergleichsweise kurzfristige Maastricher-Effekt, als auch die langfristigen konstitutionellen Verfassungshürden gegen die Staatsverschuldung bremsen die Neuverschuldung in den westlichen Industrienationen.

Einführung in die Verwaltungswissenschaft

Welche Funktionen hat ein Haushaltsplan? Erläutern Sie 4 der 5 von Stefan Bajohr genannten Funktionen (nicht zu verwechseln mit den Haushaltsgrundsätzen).

Dem Haushaltsplan kommt als Instrument der politischen Steuerung aller staatlichen Bereiche eine zentrale Funktion zu, das Bundesverfassungsgericht hat ihn als staatsleitenden Hoheitsakt in Gesetzesform charakterisiert. Seine zentrale Funktion ist in verschiedene Unterfunktionen untergliedert.
=Die Juristische Funktion bewirkt dass der Haushaltsplan die Verwaltungen bindet. Er ermächtigt sie Ausgaben zu tätigen und Verpflichtungen einzugehen - er zwingt sie aber nicht dazu. Stimmt der Haushaltsplan einer Verausgabung zu, muss die Verwaltung diese Ausgabe (ganz oder teilweise) nicht tätigen. Ermächtigungen von genau geregelten Sonderfällen abgesehen, dürfen nicht überschritten werden. Rechtlich wirkt der Haushaltsplan nur nach innen, er hat keine Außenwirkungen. Ansprüche Dritter können weder entstehen noch aufgehoben werden
=Die Ökonomische Funktion besagt, dass die immensen Finanzströme, die durch den Haushaltsplan ausgelöst werden gesamtwirtschaftliche Konsequenzen z.B. Staatsquotendiskussion haben. Dies betrifft sowohl die Einnahmeseite, die Ausgabeseite, sowie die Kreditfinanzierung. Im Streitfall, ob ein Haushaltsplan dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht entspricht oder nicht, werden wohl stets politische Argumente entscheiden
=Die Politische oder Steuerungsfunktion bezeichnet den Haushaltsplan als Hauptbuch der Nation. Die Regierung bzw. die sie tragende(n) Parlamentsfraktion(en),müssen, egal welchen politischen Sektor (z.B. Verkehrs- oder Wirtschaftspolitik) in Einnahmen und Ausgaben umformen. D.h. sie müssen dem Korsett des Haushaltsrechts angepasst werden. Dabei geht es nicht nur um die bloße Anhebung oder Senkung bestimmter Einnahme- und Ausgabenposten. Viele Faktoren spielen bei der Umformung eine Rolle: z.B. allgemeine Steuer- und Abgabebelastung, die Bevorzugung, Gleichstellung oder Benachteiligung klassen-, geschlechts-, oder branchenspezifischer, berufsständischer oder regionaler Segmente usw. Auch langfristige Wirkungen politischer Entscheidungen müssen in die Haushaltspolitik einbezogen werden
=Die Kontrollfunktion besteht darin, dass die Haushaltsrechnung, die die Regierung nach Abschluss eines Haushaltsjahres vorzulegen hat, einer extremen Prüfung durch den Bundes- bzw. dem jeweiligen Landesrechnungshof unterzogen wird. Beurteilungsmaßstab ist u.a. die Einhaltung des Haushaltsplans und somit die Zuverlässigkeit der Bindung der Verwaltung an dessen Vorgaben (Soll-Ist-Vergleich)

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