Verwaltungsrecht AT at Universität Erlangen-Nürnberg

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs: 

=> siehe Verwaltungsverfahrensrecht 

Zulässigkeit:

• Zuständigkeit nach § 52 Nr. 1 VwGO
• Statthafte Klageart: 

=> wenn nicht schon formeller VA vorliegt, zu diskutieren, dass Bundestagspräsident als Teil der Legislative eigentlich keine Behörde i.S.d. § 1 IV VwVfG ist, aber hier keine gesetzgeberische Tätigkeit wahrnimmt sondern eine solche, die dem exekutiven Bereich zuzuordnen ist 

• Klagebefugnis, § 42 II VwGO:

=> neben anderen Grundrechten kommt Verletzung des Zutrittsrechts zum Bundestag nach § 42 I 1 GG in Betracht 

Begründetheit: 

• Passivlegitimation, § 78 I Nr. 1 VwGO:

= der Bundestagspräsident ist durch Art. 40 II GG und § 7 II 1 GOBT mit eigenen Rechten, die gegen jedermann gelten, ausgestattet und damit diesbezüglich sein eigener Rechtsträger 

• Ermächtigungsgrundlage: 

= Art. 40 II 1 GG i.V.m. Hausordnung des Deutschen Bundestages (BTHO)

(P) Materielle Rechtmäßigkeit: 

• Hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr 

= ein Hausverbot kann nur der zukünftigen Aufrechterhaltung und Wahrung des Hausfriedens und der Funktionsfähigkeit des Bundestages dienen, dh es hat rein präventiven Charakter und kann schon im Hinblick auf Art. 103 II GG keine Straffunktion haben 

=> eine einmalige Hausrechtsverletzung rechtfertigt die Erteilung eines Hausverbots daher nur, wenn eine vom Störer ausgehende hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr besteht 

• Ermessen

• vom Bundestagspräsidenten müssen alternative Maßnahmen in Erwägung gezogen werden (Aus.: Ermessensreduktion auf Null)
• Hausverbot darf nicht als sanktionsrechtliche Maßnahme benutzt werden, da Bundestagspräsident keine Sanktionskompetenz hat (sonst Ermessensfehlgebrauch, da sachfremde Erwägungen)
• Erforderlichkeit: mildere Mittel sind z.B. generell gründliche Einlasskontrollen oder Anordnung einer individuellen Begleitung
• Angemessenheit: Schwere der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Bundestags; Öffentlichkeitsgrundsatz nach Ar. 42 I GG, womit Zutrittsrecht der Besucher korrespondiert 

=> Klageart: allgemeine LK

(P) öffentlich-rechtliche Streitigkeit 

= Art. 54 S. 1 BayVwVfG streitentscheidende Norm, wenn der Gegenstand der Vereinbarung in der Begründung, Änderung oder Aufhebung eines öffentlich- rechtlichen Rechtsverhältnis läge (Legaldefinition in Art. 54 S. 1 BayVwVfG)

=> für Bestimmung des Gegenstands ist grds. auf Charakter der streitigen vertraglichen Verpflichtung bzw. Verfügung abzustellen 

Ausnahme: wenn Verpflichtung/Verfügung rechtlich indifferent 

= dann auf den Zweck der Leistungsverpflichtung und den Gesamtcharakter des Vertrags abzustellen 

(P) Rechtsschutzbedürfnis bei Klage der Gemeinde

= wenn der Gemeinde ein einfacherer, ebenso effektiver zur Durchsetzung des Anspruchs zur Verfügung stünde 

(+), wenn sie sich Vollstreckungstitel, nämlich VA nach Art. 19 BayVwZVG, selbst schaffen kann 

(P) Befugnis zum Erlass eines VA

e.A.: Befugnis wird durch Ermächtigung der Verwaltung zur Erfüllung öffentlicher Pflichten impliziert 

(-), aber wenn sich Behörde durch Abschluss eines Verwaltungsvertrags auf Ebene der Gleichordnung zum Bürger begeben habe, da sie hinsichtlich der Durchsetzung ihrer Ansprüche dann auf diese Ebene beschränkt sei

a.A.: Titelfunktion des VA stellt eigenständige Belastung dar, sodass nach Art. 20 III GG Ermächtigungsgrundlage erforderlich 

=> Ermächtigungsgrundlage muss aber nicht ausdrücklich im Gesetz vorgesehen sein, ausreichend ist Über-/Unterordnungsverhältnis zwischen Bürger und Staat 

(-) insoweit bei vertraglichem Gleichordnungsverhältnis 

Beachte: nach beiden Ansichten fehlt VA-Befugnis 

Beachte: 

= die Unwirksamkeitsgründe des Art. 59 BayVwVfG (rechtshindernde Einwendungen) knüpfen allesamt an die Rechtswidrigkeit des Vertrags an, sodass sich folgende Prüfungsreihenfolge anbietet: 

• Prüfung der Rechtmäßigkeit des Vertrags 
• Prüfung, ob Rechtswidrigkeit nach Art. 59 BayVwVfG auch zur Unwirksamkeit führt 

1. Wirksamer Vertragsschluss 

=> Art. 62 S. 2 BayVwVfG i.V.m. §§ 145 ff. BGB 

(P) Abgrenzung zum zustimmungsbedürftigen VA

• zustimmungsbedürftiger VA: 

= einseitige Regelung der Behörde, bei der die Zustimmung nur erreichen soll, dass dem Bürger nicht ein VA aufgedrängt wird, den ernicht haben will

=> Erklärung des Bürgers ist (nur) Rechtsmäßigkeitsvoraussetzung 

• Verwaltungsvertrag:

= Bürger wird durch seine Beteiligung mitentscheidend in den Regelungsvorgang einbezogen und kann insoweit auf inhaltliche Gestaltung der Regelung Einfluss nehmen 

=> Erklärung des Bürgers ist Existenzvoraussetzung des Vertrags 

2. Formelle Rechtsmäßigkeit des Vertrags 

• Schriftform, Art. 57 BayVwVfG 
• Zustimmung eines Dritten/anderer Behörde,  Art. 58 BayVwVfG

Beachte: nach vorzugswürdiger Ansicht gilt Art. 58 II BayVwVfG jedenfalls auch dann für Verpflichtungsverträge (und nicht nur für Verfügungsverträge), wenn die Behörde aufgrund des Verpflichtungsvertrags tätig werden muss 

• Zuständigkeit 

3. Materielle Rechtmäßigkeit des Vertrags 

• kein Vertragsformverbot: 

= Verwaltung kann nicht in Form eines Verwaltungsvertrags handeln, wenn sich aus Art des zu regelnden Gegenstands oder unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, dass ein Vertrag hierüber nicht geschlossen werden darf 

=> dann Nichtigkeit nach Art. 59 I BayVwVfG i.V.m. § 134 BGB 

• Inhaltskontrolle:

= da sich aus dem Wesen des Vertrags ergibt, dass dieser nicht per se Eingriffscharakter hat, gilt für ihn nicht der strenge Vorbehalt des Gesetzes 

Aber: Verwaltung kann sich über vertragliche Gestaltung nicht grundgesetzlicher Bindung (Art. 1 III, 20 III GG) entziehen, sodass jedenfalls der Vorrang des Gesetzes beachtet werden muss 

=> Frage, ob vertraglichen Vereinbarung Rechtsnormen entgegenstehen (z.B. bei Befreiung vom Bebauungsplan, ob Befreiung nach § 31 II BauGB hätte erteilt werden dürfen) 

Darunter fällt insb.: Art. 56 BayVwVfG 

• subordinationsrechtlicher Vertrag i.S.d. Art. 54 S. 2 BayVwVfG
• Austauschvertrag

= kein Gegenseitigkeitsverhältnis i.S.d. §§ 320 ff. BGB erforderlich, sondern ausreichend, dass Bürger eigene Leistung im Hinblick und im Vertrauen auf behördliche Leistung versprochen hat (muss nicht mal Vertragsinhalt geworden sein, Geschäftsgrundlage ausreichend)

• Gegenleistung muss für konkreten Zweck vereinbart werden und Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben dienen 
• sachlicher Zusammenhang (sog. "Kopplungsverbot")

= Gegenleistung muss im weitesten Sinne demselben öffentlichen Interesse dienen wie Rechtsvorschriften und/oder allgemeine Rechtsgrundsätze, welche Behörde zu der von ihr zu erbringenden Leistung ermächtigen (um Verkauf von Hoheitsrechten auszuschließen) 

(+) bei Geldleistung, wenn Gegenleistung Art Aufwendungsersatz für Ausgaben darstellt, die Hoheitsträger durch die von ihm zu erbringende Leistung erwachsen 

4. Rechtsfolgen des Verstoßes 

=> Art. 59 BayVwVfG 

Regelungsfunktion:

= VA entfaltet nach Bestandskraft unterschiedliche Arten von Bindungswirkung:

• Tatbestandswirkung: 

= nur Bindung an den Tenor des VA (Regelfall)

• Feststellungswirkung: 

= Bindung an den Tenor und die Gründe des VA

=> nur, wenn gesetzlich angeordnet; praktisch nur relevant im Verhältnis Urteil und VA (Bindung der Behörde an die Urteilsgründe bei Erlass einer Maßnahme, § 35 III GewO, § 4 StVG)

• Konzentrationswirkung:

= eine Genehmigung ersetzt alle für ein Vorhaben erforderlichen Genehmigungen

=> nur, wenn gesetzlich angeordnet (z.B. § 13 BImSchG, Art. 75 BayVwVfG)

Titelfunktion:
= Verwaltung kann bestimmte VA, die auf ein Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet sind, selbst vollstrecken

=> VA ist insoweit Vollstreckungstitel (siehe VwVG und BayVwZVG)

= wenn Regelung ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, über den verwaltungsinternen Bereich hinauszugreifen 

=> problematische Fälle: 

• Gemeinderatsbeschlüsse 
• Mitwirkung einer anderen Behörde bei Genehmigungserteilung (beim sog. zustimmungsbedürftigen VA, der zum Erlass Mitwirkung weiterer Behörde bedarf) 

(-) da i.d.R. nur verwaltungsinterne Erklärung ggü. der den zustimmungsbedürftigen VA erlassenden Behörde

Beachte: 

=> allg. Leistungsklage auf Zustimmung anderer Behörde (-), da keine Klagebefugnis und jedenfalls kein allg. Rechtsschutzbedürfnis, wenn Möglichkeit besteht, Ersetzung der Genehmigung durch Gericht inzident mittels VK auf Erlass der Genehmigung zu erreichen (einfachere und schnellere Weg) 

• kommunalverfassungsrechtliche Akte 
• Maßnahmen der Fachaufsicht
• Akte im besonderen Gewaltverhältnis 

Zustimmung:

(beim sog. zustimmungsbedürftigen VA, der zum Erlass Mitwirkung weiterer Behörde bedarf) 

= nur dann als VA zu qualifizieren, wenn sie dem Bürger ggü. eine eigene und unmittelbare Rechtswirkung entfaltet 

(-) da i.d.R. nur verwaltungsinterne Erklärung ggü. der den zustimmungsbedürftigen VA erlassenden Behörde 

sog. besonderes Gewaltverhältnis/Sonderstatusverhältnis:

= wenn der Bürger in bestimmte Verwaltungsbereiche eingegliedert wird und dadurch ein besonders enges Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Staat ensteht 

=> wichtigste Fallgruppen: Beamte, Schüler, Studenten, Soldaten, Strafgefangene 

Früher: kann nie zu einer Rechtsverletzung kommen, da in derartigen Sonderverhältnissen die Geltung der GR suspendiert wird 

=> z.B. schon nicht mit Ar. 17a GG vereinbar, der ausdrücklich Geltung der GR ausgeht

Heute h.M.: Differenzierung danach, ob Maßnahme das Grund- oder 

Betriebsverhältnis betrifft:

• Betriebsverhältnis:

= innere Regelung der betroffenen Einrichtung, etwa Organisationsmaßnahmen oder innerdienstliche Rechtsakte 

=> keine Außenwirkung, dh VA (-) 

• Grundverhältnis:

= Maßnahmen, die unmittelbar die persönliche Rechtsstellung des im Sonderstatusverhältnis Stehenden betreffen oder die in Recht Dritter eingreifen 

=> Außenwirkung, dh VA (+)

wiederholende Verfügung: 

= Regelung (-), da bloßer Hinweis auf Inhalt eines bereits früher ergangenen VA und keine erneute Sachprüfung

Ausnahme: 

= bei Antrag auf erneute inhaltliche Prüfung (z.B. nach Art. 51 BayVwVfG) ist wiederholende Verfügung zugleich konkludente Ablehnung des Antrags und somit wegen Regelungsgehalts VA

Zweitbescheid: 

= Regelung (+),da erneute Entscheidung in der Sache 

Androhung von Zwangsmitteln: 

= Regelung wohl (+), da sich Behörde durch die Androhung auf ein bestimmtes Zwangsmittel (Ersatzvornahme, Zwangsgeld, unmittelbarer Zwang) festlegt und eine angemessenen Frist für die Verpflichtung aus dem Grund-VA setzt

Beachte: 

=> kann dahinstehen, da Art. 38 I VwZVG bzw. § 18 I VwVG die Statthaftigkeit der AK vorsieht 

Verwaltungsprivatrecht: 

= wenn hoheitliche Aufgaben durch die Verwaltung in privatrechtlicher Form erfüllt werden 

=> Vorrang des Gesetzes gilt uneingeschränkt, dh Behörde muss Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten und ist unmittelbar an die Grundrechte (insb. Art. 3 I GG) gebunden (Art. 1 III GG) 

Stichwort: "keine Flucht ins Privatrecht"

Rein fiskalisches Handeln: 

= nach h.M. umfassende Grundrechtsbindung des Art. 1 III GG gilt für jegliches Handeln der öffentlichen Hand (auch BVerfG)

ACHTUNG:

= Vorbehalt des Gesetzes gilt dagegen nicht!

e.A.: Vorbehalt des Gesetztes gilt unbegrenzt 

• Vorenthalten staatlicher Leistungen (insb. bei Bewilligung von Subventionen) kann den Bürger nicht weniger gravierend treffen als ein Eingriff in Freiheit und Eigentum 
• Begünstigung kann gleichzeitig Nachteil für einen Dritten (Konkurrenten) bedeuten, sodass ein mittelbarer Eingriff vorliegt 
• Rechtsstaatsprinzip und Demokratieprinzip fordern Rechtsgrundlage 

h.M.: sog. abgeschwächter Vorbehalt des Gesetztes 

= als Rechtsgrundlage genügt grds. jede parlamentarische Willensäußerung, insb. die Bereitstellung der erforderlichen Mittel im Haushalt i.V.m. Richtlinien bzw. Verwaltungsvorschriften, die die Vergabe der Mittel konkretisieren 

• Totalvorbehalt würde rechtsstaatliche Forderungen überspannen und Flexibilität staatlichen Handelns zu stark einschränken 
• nicht jede Form leistender Verwaltung trifft Rechtsstellung des Bürgers gleich 

Ausnahme: 

= wenn durch die Vergabe der Leistung zugleich in die Grundrechtssphäre eines Dritten (Konkurrenten) eingegriffen wird, dh im Fall der Subventionierung in grundrechtssensiblen Bereichen (z.B. Presse- und Filmsubventionen)

=> Begründung ergibt sich aus Wesentlichkeitstheorie, nach der der Gesetzgeber alle wesentlichen Grundentscheiudngen selbst treffen muss und nicht der Verwaltung überlassen darf (wesentlich = v.a. die Entscheidungen, die wesentlich für die Verwirklichung von Grundrechten sind)

= ändert nach h.M. nichts an der Rechtswidrigkeit des VA, bei Vorliegen der VSS des Art. 46 BayVwVfG scheidet vielmehr eine subjektive Rechtsverletzung des Klägers aus 

Beachte: 

= Art. 39 I BayVwVfG fordert lediglich eine Begründung und nicht die richtige, rechtlich zutreffende Begründung 

Beachte auch: 

= Art. 39 I 3 BayVwVfG wird aufgrund seiner Bedeutung für den Rechtsschutz des Bürgers nach h.M. als Muss-Vorschrift gesehen 

Ausnahme: in Fällen sog. intendierten Ermessens (z.B. Art. 49 IIa BayVwVfG)

= (-), da:

• Art. 41 II BayVwVfG keine Frist sondern eine Fiktion der Bekanntgabe erhält

=> geht um Fristbeginn und nicht Ende 

• Schutzbedürftigkeit des Empfängers (-)

=> wenn Zugang tatsächlich erst später erfolgt, wofür die Behörde nach Art. 41 II BayVwVfG die Beweislast trägt, gilt die Fiktion ohnehin nicht